한국에서 녹색정치가 불가능한 이유
날씨가 이상하다. 더울 때는 너무 덥고, 추울 때는 지나치게 춥다. 비나 눈이 내리는 것도 예전 같지 않다. 너무 가물어 건조한 날씨가 오랫동안 지속되지 않으면 지나치게 비가 내려 100년 만의 초대형 홍수가 일어난다. 지구가 데워져 기후시스템에 이상이 생긴 듯싶다. 지구온난화에 따른 자연재난이 지구 곳곳에서 빈발하고 있다.
세계적으로 기후대응은 시급한 과제가 되었고, 점점 더 많은 사람들이 이 일에 동참하고 있다. 일부 환경 선진국에서는 탄소배출을 감소하기 위한 장기적인 목표를 세우고 재생에너지 비중을 늘리는 동시에, 일회용품이나 플라스틱 사용을 억제하는 등 다양한 환경보전 노력도 기울이고 있다. 그러나 우리나라는 기후변화에 대한 대응이 아직 여러모로 부실해 보인다. 상황이 이런 데에는 환경의식이 부족한 탓도 있을 것이다. 그러나 가장 중요한 장애물은 우리의 정치적, 제도적 여건이다.
한국에서 녹색정치가 구조적으로 실현되기 어려운 까닭은, 우선 ‘소선거구 단순다수제’ 선거제도로 인하여 녹색당이 국회나 지방의회에 진출하기 어렵고, 설사 진출한다고 하더라도 군소정당으로서 집권당이 될 수 없기 때문이다. 승자독식의 대통령제와 양당제에 기반을 두고 있는 우리의 정치시스템도 진보적 정책들이 도입되는 데 걸림돌이 되고 있다. 폐해는 거기에 그치지 않는다. 과도한 중앙집권과 부실한 지방자치로 인하여 수도권은 지나치게 과밀화하고 지방은 계속해서 소멸하고 있다.
이런 문제들을 해결하기 위해서는 국가권력의 분산이 무엇보다 시급하다. 지방분권이 해법이 될 수 있는 이유는, 자치권을 가진 주민들은 스스로 책임감을 갖고 지역의 발전을 도모할 것이고, 정치적 일자리가 늘어나면서 청년, 은퇴자 등의 정치참여가 활발해질 수 있으며, 또한 지역정치의 활성화에 기여할 수 있을 것이기 때문이다.
한편, 우리와 달리 독일에서는 녹색당의 활동이 활발하다. 이미 원전을 모두 폐기했고 재생에너지를 계속해서 확대하고 있으며, 기후변화에도 적극적으로 대응하고 있다. 여기서는 이처럼 녹색당이 제도권 정치에 진입하여 그들의 정책을 실현할 수 있고, 다양한 시민의 의사가 반영되는 합리적이고 실질적인 민주주의를 가능하게 만드는 독일의 정치제도적 배경을 살펴보려고 한다.

지역정치에서도 활약하는 독일 녹색당
독일의 친환경 정책은 우리보다 앞서 있다. 유럽의 다른 선진국에 비해서도 상대적으로 훌륭하다고 볼 수 있다. 다음과 같은 이유에서이다.
첫째, 녹색당이 기민기사당, 사민당 등과 함께 주요 전국정당의 하나로 자리매김하고 있다. 독일은 5~6개 정당이 연방의회(국회)에서 활동하는 안정적인 다당제 국가이다. 그러므로 선거에서 어떤 정당도 단독으로 과반을 확보하기 어렵다. 다당제가 가능한 까닭은, 무엇보다도 정당 득표에 따라 의석수가 배분되는 선거제도(연동형 비례대표제)를 채택하고 있기 때문이다.
1980년대에 창당된 녹색당은 독일 통일 후 1994년 총선에서 7.3%(연방의회 672석 중 49석 확보)를 득표한 이래 1998년 6.7%, 2002년 8.6%, 2005년 8.1%, 2009년 10.7%, 2013년 8.4%, 2017년 8.9%, 2021년 14.7%, 2025년 11.6%를 얻으며 꾸준히 연방의회에 참여하고 있다(10% 미만에 머물러 있던 득표율이 근래에 와서 상승한 것을 볼 수 있다).
만약 한국에서도 정당에 대한 국민의 지지율을 반영하여 의석수가 배분된다면, 독일 녹색당처럼 6~10%의 표만 얻어도 300석 의석 가운데 18~30석은 확보하게 된다는 말이다. 그러나 실제로는 어떤가. 5석도 채 되지 않는다. 우리 선거제도가 얼마나 유권자의 의사를 왜곡하고 있는지, 그리고 얼마나 거대 양당에 유리하게 되어 있는지를 잘 보여준다. 선거제도 개혁이 시급한 이유이다.
둘째, 독일은 안정적인 다당제의 기반 위에서 의원내각제를 시행하고 있다. 그래서 녹색당 같은 군소정당도 연정을 통해 집권당이 될 수 있는 것이다. 우리로서는 상상하기 어려운 일이다. 실제로 독일 녹색당은 사민당과의 연정(적녹 연정)을 통해 1998년부터 2005년까지 집권당이 되었다. 연방정부의 일원으로 녹색당은 외교부, 환경부, 농식품부 등의 부처를 맡아 환경세를 도입하고, 재생에너지법을 만들고, 원전 중단 정책을 관철했고, 2021년부터 2024년까지는 사회민주당, 자유민주당과의 연정(신호등 연정)을 통해 경제부 등을 맡아서 약 155만 가구에 100억 유로를 지원하는 건물 효율화 연방지원(재생에너지를 사용하는 신규 난방시설 설치 비용의 30%를 지원), 총량적으로 기후에 영향을 미치지 않는, 즉 모든 온실가스 순배출을 제로로 만드는 ‘기후중립화’ 등의 정책을 주도하였다.
셋째, 독일은 지역정치가 매우 중요한 연방제 국가이다. 독일 녹색당의 활약은 연방보다 지역에서 더 활발하다고 할 수 있다. 2025년 현재 녹색당은 16개 주(우리의 광역 단위에 해당) 가운데 13개 주의 의회에 진출해 있으며, 그 가운데 7개 주에서는 집권당으로서 주정부에 참여하고 있다. 이들 주에서 녹색당은 당연히 환경부처를 맡고 있고, 적극적인 친환경 정책을 주도하고 있다. 2025년 현재 녹색당의 주 의원 수는 전체 1,891명 가운데 284명으로 15%를 차지하고 있다.
위의 7개 주 정부 가운데에서도 바덴뷔르템베르크주에서는 녹색당이 제1당이 되어 주 총리직까지 맡고 있다. 2011년 주 총선에서 녹색당은 24.1%를 득표하여 23.1%를 얻은 사민당과 연정을 꾸렸고, 녹색당 출신의 빈프리트 크레취만이 주 총리가 되었다. 주정부의 수장을 맡은 것은 녹색당 역사상 처음이었다. 녹색당은 이후 2016년 선거에서는 30.3%, 2021년에도 32.6%를 득표하여 계속해서 제1당이 되었고 주 총리를 역임하였다. 녹색당의 집권능력을 보여준 쾌거였다. 이런 약진이 앞으로도 계속될지 2026년의 주 총선을 지켜볼 일이다.
주 아래인 기초자치 단위에서도 독일 녹색당은 활발한 활동을 보이고 있다. 2024년에는 81개 거대 도시 가운데 4명의 시장을 배출했다. 녹색당의 지지율이 높은 지역은 주로 독일의 중남부에 해당하는 헤센, 바이에른, 바덴뷔르템베르크인데, 한국에도 친환경 도시로 알려져 있고 그래서 우리가 견학도 많이 가는 프라이부르크시 역시 바덴뷔르템베르크주의 남부에 있는 도시이다. 프라이부르크 시장도 녹색당 출신이다.
이처럼 우리의 광역, 기초자치단체에 해당하는 지방정부에서 녹색당의 정치활동이 활발한 것은, 독일이 연방제라는 강력한 지방분권을 시행하고 있기 때문이다. 아래에서는 그러한 연방제에 대해 좀더 자세히 설명하려고 한다.

독일 연방제, 강력한 지방분권
독일은 하나의 연방(Bund)과 16개의 란트(Land, 주(州)에 해당)로 구성되어 있다. 연방은 란트와 달리 지역적 기반을 갖고 있지 않으며, 16개 주(州) 상위에 포진한 다소 추상적인 개념이다. 16개 주는 3개의 도시 주(베를린, 함부르크, 브레멘)와 13개의 일반 주로 구성된다. 란트는 부분적인 주권을 갖고 있는 자율단위체인데, 보통 회원국가라고 한다.
란트는 각각이 하나의 국가처럼 작동한다. 저마다 고유한 주 헌법에 따라 자체적으로 입법행정사법 체계를 보유한다. 즉 각 란트는 의회, 정부, 사법부(상급법원―법원―지원)를 갖고 있다. 그러므로 독일의 16개 주는 우리의 17개 광역자치단체와 유사해 보이지만 실제로 그 성격은 전혀 다르다고 할 수 있다.
주(란트) 차원에서 유권자가 주 총리를 직접 선출하는 것을 특별히 금지하고 있지는 않지만, 현재 16개 란트는 모두 독일연방과 같이 주 의회에서 주 총리를 선출하도록 하는 의회중심제(내각제)를 채택하고 있다. 다만 기본법(헌법) 제28조 1항은, 란트의 정치체제와 관련하여 주의 헌법적 질서가 반드시 “공화적, 민주적, 사회적 법치국가여야 한다”고 규정하고 있다. 일상생활과 관련된 일반적인 입법 권한도 대체로 연방이 아닌 란트에 있다. 기본법 제70조 제1항에 “기본법에서 연방에 입법권이 있다고 명시하지 않는 한, 란트가 입법권을 갖는다”라고 명시되어 있기 때문이다.
사법체제도 우리와 상당한 차이가 있다. 첫째, 수직적으로 연방과 주 차원으로 이원화되어 있고, 둘째, 수평적으로는 한 법원에서 모든 사안을 다루는 것이 아니라 사안에 따라서 서로 성격이 다른 법원에서 재판을 진행한다(일반, 노동, 사회, 행정, 재정 등 법원의 종류는 5개 분야로 나뉜다). 판사 수도 한국의 경우에는 약 3,200명에 불과하지만, 독일은 약 21,000명에 달한다. 우리는 대법관의 수가 14명이지만, 독일은 440명이다. 인구수를 감안하더라도 우리보다 훨씬 많다는 것을 알 수 있다.
지방자치의 기반이 되는 재정과 관련해서도 우리와는 큰 차이를 보인다. 조세 가운데 일부는 연방, 란트, 게마인데(우리의 읍면에 해당)가 공동으로 징세하고, 나머지는 각 단위에서 별도로 걷는다. 공동으로 걷는 세금에는 법인세, 소득세, 부가가치세 등이 있는데, 연방, 란트, 게마인데에서 일정 비율씩 공동으로 징수한다. 단위별로 걷는 세금에는 연방에서만 걷는 관세, 자동차세, 에너지세 등이 있고, 란트에서는 재산세, 상속증여세, 자동차세 등을 걷고 있으며, 게마인데에서만 걷는 세금에는 토지세, 주류면허세 등이 있다. 재정조정제도는 재정이 풍부한 란트가 재정이 열악한 란트를 지원하는 제도인데, 수직적 그리고 수평적 재정조정 방식이 모두 있다.
그 밖에 중앙(연방)의 권력을 견제하고 지역의 이해관계를 대변하기 위한 수단으로서 연방상원(Bundesrat) 제도가 있다. 연방상원은 연방의회와 함께 입법권을 갖는다. 연방상원이라고 해도 미국의 상원과는 다르다. 독일에서는 선거를 실시해서 별도로 상원의원을 뽑는 것이 아니라, 주 총선을 통해서 이미 선출된 16개 주정부의 대표자(주 총리, 주 장관)가 상원의원의 역할을 수행하도록 한다. 모든 주는 연방상원에서 최소 3표를 가지는데, 인구 비례에 따라 주별로 3~6표를 보유하게 된다. 이런 식으로 연방상원 제도를 통해 란트들은 중앙(연방)의 입법과 행정에 영향력을 행사할 수 있는 것이다. 구체적으로는 법안을 발의할 수 있고, 연방의회(연방하원)와 함께 법안을 심의하거나 의결하는 과정에서 지역(지방)의 의견을 반영할 수 있다.

실질적 힘이 있는 작은 지자체
주(란트) 아래에는 (우리의 기초자치단체에 해당하는) 크라이스(Kreis)와 게마인데(Gemeinde) 그리고 이와 별도로 자치시(自治市)가 있다. 크라이스는 우리의 군(郡)에 해당하며, 하나의 크라이스는 다수의 게마인데로 구성된다. 게마인데는 더이상 나누어지지 않는 가장 하위에 있는 정치단위이며, 우리의 읍(邑)이나 면(面)에 해당한다. 그런데 우리는 군수가 읍면장을 임명하지만, 독일에서는 주민들이 선거를 통해 뽑는다. 이것은 풀뿌리 민주주의의 차원에서 대단히 중요한 차이이다. 그리고 크라이스―게마인데 위계구조와는 별도로, 인구가 많은 큰 도시를 중심으로 크라이스나 게마인데에 속하지 않으면서 주어진 과제를 스스로 해결하는 자치시가 있다.
2025년 현재 독일에는 크라이스 294개와 106개의 자치시가 있는데, 이들을 더하면 모두 400개이다. 구조상 약간의 차이가 있지만, 바로 이것이 우리의 기초자치 단위인 시군구 226개에 해당한다. 그리고 가장 하위에 있는 정치단위로 10,773개의 게마인데가 있다. 게마인데는 인구규모에 따라 다시 인구수가 작은 게마인데와 상대적으로 인구가 많은 도시(Stadt)로 구분한다. 10,751개 게마인데 가운데 2,057개는 도시로 분류된다. 게마인데 주민은 선거를 통해 게마인데 대표로 시장을 선출하고, 게마인데 의회의 의원을 선출한다.
게마인데는 행정법상으로는 각각의 란트에 귀속되지만 자체적으로 자치권, 관할권, 재정권 등을 보유하고 있다. 게마인데의 자치권에는, 공무원을 선발배치해고할 수 있는 권한(인사권), 행정조직을 구성할 권한(조직구성권), 지역의 정비와 개발을 위해 건설계획을 제시할 권한(도시계획권), 자치 규정을 만들 권한(조례제정권), 자신의 책임으로 재정의 수입과 지출을 결정할 권한(재정권), 세금을 징수할 권한(조세권) 등이 있다.

선출직 정치인이 적다는 것은
독일의 선출직 정치인 수는 대략 33만 명을 넘는다. 구체적으로 살펴보면 연방의원 630명, 16개 주의회 의원 약 1,900명, 기초단체장 400명, 기초의원 약 24,000명, 게마인데 시장 10,751명, 게마인데 의원 약 30만 명이 있다. 반면 한국의 선출직 수는 총 4,426명에 불과하다. 국회의원 300명, 광역단체장 17명, 광역의원 872명, 기초단체장 226명, 기초의원 2,988명 등이다.
우리나라의 선출직 정치인 수는 독일과 비교할 수 없을 정도로 적은 것을 알 수 있다. 이는 시민의 정치적 열망을 대변할 대표자가 현저하게 부족하다는 의미이다. 이렇게 양국 간에 차이가 큰 이유는 우리는 유권자들이 226개 시군구의 장과 해당 의회의 의원을 선출하는 데 멈추고 있지만, 독일에서는 400개 크라이스 및 자치시의 장과 해당 의회의 의원을 뽑는 데서 그치지 않고, 추가로 10,751개 게마인데의 시장들과 해당 의회의 의원들도 유권자들이 직접 선출하고 있기 때문이다. 이것은 연방제를 채택하고 있기 때문에 가능한 일이다. 연방제 시스템이 훨씬 더 풀뿌리 민주주의에 가까운 것을 알 수 있다.
만약 우리도 독일과 같은 연방제를 도입한다면, 기존의 광역자치단체를 대폭 강화하여 과도한 중앙집권에서 벗어날 수 있을 것이다. 또 독일처럼 게마인데(읍면) 수준에서 자치적 정치시스템을 도입한다면, 읍면 단위에서 약 1,400명의 읍면 수장과 약 19만 명의 읍면 의회 의원도 주민들이 직접 뽑을 수 있게 된다. 읍면 의회를 유지하는 데에는 큰 비용이 들지 않는다. 독일처럼 교통비, 회의비 등의 실비 지급으로 운영하면 된다. 반면 그 효과는 크다. 진영 간의 극단적 대립이나 갈등이 현저히 줄어들고, 생활정치 및 풀뿌리 민주주의의 실현이 가능해질 것이기 때문이다.

국가가 아닌, 기후를 말할 때
독일의 연방제는 친환경 정책을 실현하고 지역정치를 강화하고자 하는 우리에게 많은 시사점을 준다. 독일 시스템을 당장 그대로 도입하기는 어려울지라도, 최소한 그런 방향으로 나아가기 위한 논의를 지속해야 한다. 그래야 지방분권이 강화되고, 녹색당 등 군소정당에도 기회가 생길 것이기 때문이다. 그리고 그때에야 기후변화 대응이 우리의 생활 속에서 활발하게 추진될 수 있을 것이다.
친환경 정책이 구현되기 위해서는 거시적인 정책을 수립하는 일도 중요하지만, 일회용품 사용을 자제하거나 친환경 제품을 사용하는 등의 작은 일에 보다 많은 사람이 참여할수록 그 효과는 커진다. 그런데 이것은 지역정치가 활발할 때에 가능한 일이고, 따라서 녹색당이 자리를 잡을 수 있다면 금상첨화가 되는 것이다. 우리의 지역정치를 활성화하기 위해서는 지방분권을 강화하는 방향으로의 개헌이 필요하다. 그리고 녹색당이 자리를 잡기 위해서는 선거제도 개혁이 중요하다. 독일 모델은 이 모든 과정에 많은 시사점을 제공할 수 있다.
1990년 연방 총선에서 독일 녹색당의 구호는 “모두가 독일을 말한다, (하지만) 우리는 기후를 말한다”였다고 한다. 한국의 녹색당도 그와 같은 구호를 들고나와서, 설혹 개헌이 안되더라도, 선거제도가 열악하더라도 정치권에 새로운 바람을 불러일으켰으면 좋겠다.