최태욱 지음 《한국형 합의제 민주주의를 말하다》(책세상, 2014년)

정치에 대한 태도로 사람을 나눠보면, 몇 가지 유형이 있을 수 있다. 우선 ‘혐오파’가 있다. 이 유형의 사람은 정치 일반에 대해 강한 반감과 적대감을 가지고 있다. 안타까운 것은, 정말 정치가 필요한 사람 중에 이런 유형들이 꽤 있다는 것이다. ‘각자생존’의 사회에서 가난의 굴레를 벗으려면 ‘정치’가 중요한데, 가난한 사람들이 정치를 혐오한다는 것은 비극이다. 두 번째는 ‘무관심파’이다. 정치 관련기사는 읽지 않고, 정치인 이름도 모르는 유형이다. 우리나라에서는 주위에서 흔히 볼 수 있는 유형이다. 세 번째는 ‘변치않음파’이다. 몇십 년 동안 같은 정당의 후보자를 줄기차게 찍는 유형이다. 아마도 ‘무관심파’와 함께 대한민국 유권자의 다수를 차지하는 유형일 것이다. 네 번째는 ‘팬클럽파’이다. 정치가 바뀌어야 한다고 생각하고 참여할 열정도 있지만, 정당보다는 인물을 중심으로 생각하는 유형이다. 다섯 번째는 한국에서는 상당히 소수라고 할 수 있는 ‘정책지지파’이다. 가치와 정책을 보고 지지할 정당과 후보를 결정하는 유형이다. 지지하는 정당의 당원으로 참여하기도 한다.

이렇게 유형을 나눠보는 이유는, 누구나 다섯 번째 유형의 유권자들이 필요하다고 얘기하지만 왜 그렇게 되지 않을까, 라는 질문을 던져보기 위한 것이다. 왜 사람들은 가치와 정책을 보고 투표하지 않을까? 왜 우리사회에서는 혐오파와 무관심파, 변치않음파가 절대 다수를 차지할까? 이런 의문에 대해 ‘그것은 바로 정치제도가 잘못되었기 때문’이라고 주장해온 몇몇 지식인들 중의 한 사람이 바로 최태욱 교수이다. 그 최태욱 교수가 《한국형 합의제 민주주의를 말하다》라는 책을 냈다.

절차적 민주주의는 완성되었나?
이 책에서 가장 마음에 와 닿는 대목은 “한국사회에서 절차적 민주주의는 완성(또는 상당히 진전)되었다”라는 통념에 대해 문제제기를 하는 것이다. 최태욱 교수는 선거를 주기적으로 치르고, 선거에 의해 정권이 교체된다고 해서 절차적 민주주의가 실현된다고 할 수 없다고 주장한다.

최태욱 교수는 실질이 채워지지 않은 이유는 절차에 문제가 있기 때문이라고 본다. 절차적 민주주의가 이뤄졌다고 하려면, 시민들이 자신의 정치적 의사를 대표할 수 있는 정당을 가지는 ‘정치적 대표성’이 확보되어야 한다는 것이다. 그런데 한국의 시민들 중 상당수는 어느 정당도 지지하지 않는 무당파이다. 지지할 만한 정당이 없기 때문이다. 대한민국의 주류 정당이라고 할 수 있는 양대 정당은 지역기반 정당일 뿐이고, 진보정당도 상당한 정치적 영향력을 확보할 정도로 많은 의석을 차지한 적이 없다는 것이다. 그래서 혐오파와 무관심파가 양산된 면이 있다. 정치는 ‘그들끼리 해먹는 것’인데, 내가 관심을 가질 이유가 없을 뿐만 아니라, 가끔 언론을 통해 나오는 정치인들의 행태를 보면 침을 뱉고 싶어지는 것이다. 게다가 애써 마음을 내어 투표를 해도, 지역구 소선거구제 중심의 선거제도이기 때문에 1등만 당선되는 경우가 많다. 2등, 3등, 4등을 찍은 표는 사표(死票)가 되는 것이다. 그러니 정치에 관심을 가질 이유도 없고, 정치는 혐오스런 존재일 수밖에 없다.

이런 상태의 가장 큰 수혜자는 기득권을 가진 양대 정당일 수밖에 없다. 이들은 언제나 자신들에게 투표를 하는 ‘변치않음파’에 의존해 기득권을 유지한다. 자신들 내부의 분란 때문에 가끔 어려움을 겪을지라도, 지금의 시스템이 크게 흔들리지 않는 한, 기득권을 유지할 수 있다.

두 종류의 정치구조
지금 얘기한 것은 현상이다. 그렇다면 그 현상의 원인은 무엇인지를 살펴볼 필요가 있다. 최태욱 교수는 ‘아렌트 레이파트’의 분류를 인용하여 ‘다수제 민주주의’와 ‘합의제 민주주의’라는 두 유형으로 정치제도를 분류한다.

‘다수제 민주주의’ 국가에서는 지역구에서 1등을 한 후보만이 선거에서 당선된다. 나머지 후보에게 투표한 표는 사표가 된다. 이런 선거제도는 양당제 정치체계를 낳기 마련이다. 선거를 치를수록 군소정당들은 탈락하고 인적·물적·지역적 자산이 풍부한 거대정당만이 살아남게 되는 것이다. 그래서 두 유력한 정당이 지역구 선거에서 의석을 갈라 먹는 현상이 나타난다. 이런 구조를 가진 대표적인 국가가 미국, 영국 같은 나라들이다. 그리고 이런 구조에서는 다수를 차지한 쪽이 의사결정을 독단적으로 좌우할 수 있으므로, ‘사회적 합의’가 이뤄지기보다는 소수가 ‘배제’되는 방식으로 정치가 행해지기 쉽다.

‘합의제 민주주의’ 국가는 비례성이 보장되는 선거제도로 국회의원을 선출한다. 각 정당의 전국 득표율에 비례하여 의석을 나누는 것이다. 이런 선거제도는 다당제 구조를 낳는다. 모든 정당이 자신들이 획득한 지지율만큼의 의석을 배분받게 되므로 다양한 사회세력을 대표하는 정당들이 원내에 진입하게 된다. 그리고 다양한 정당이 정책을 가지고 경쟁하는 구조가 만들어지는 것이다. 그리고 이런 선거제도하에서는 어느 한 정당이 과반수를 차지하기는 어렵다. 그래서 자연스럽게 여러 정당들이 연립정부를 구성하게 된다. 이런 유형에 해당하는 국가로는 독일, 스웨덴, 덴마크, 핀란드 등이 있다.

민주주의의 질이나 시민들의 정치참여라는 측면에서 보면, 합의제 민주주의가 우월한 제도라는 것은 분명하다. 일단 합의제 민주주의에서는 ‘혐오파’나 ‘무관심파’가 줄어들 수밖에 없다. 다양한 가치와 정책을 가진 정당들이 존재하므로 ‘찍을 데가 없어서 찍지 않는’ 현상은 줄어들 수 있는 것이다. 덴마크나 스웨덴 같은 국가에서 80%가 넘는 투표율을 보이는 것을 보더라도, 합의제 민주주의가 가진 장점은 분명하다. 또한 합의제 민주주의하에서는 모든 투표가 계산된다. 사표가 없는 것이다. 전국 득표율에 따라 의석이 배분되기 때문이다.

대한민국의 경우에는 국회의원의 15% 정도 그리고 지방의회 의원의 10% 남짓을 비례대표로 뽑는다. 그러나 압도적 다수의 의원은 지역구에서 뽑는다. 국회의원과 광역지방의회 의원은 1등만 당선되는 단순다수 소선거구제이다. 비례대표 숫자가 적은 데다, 지역구 선거가 주된 선거이므로 비례대표 선거의 의미는 크지 않다. 또한 대통령의 권력이 크기 때문에, 대통령 선거에서 다수를 차지한 쪽이 막강한 권력을 쥐게 된다. 정치구조도 양당제로 되어 있고, 다수를 차지한 쪽이 전횡을 부릴 수 있는 구조이다. 그래서 대한민국은 다수제 민주주의 국가라고 할 수 있다.

정치제도가 내 삶과 무슨 관계?
앞서 설명한 것에 따르면, 대한민국의 민주주의는 문제가 있다. 대한민국도 다수제 민주주가 아니라 합의제 민주주의로 가는 것이 맞다. 지금 합의제 민주주의를 택하고 있는 유럽의 국가들도 20세기 초반에 정치제도를 개혁하여 합의제 민주주의로 이행했다. 문제는 이런 정치제도에 대해 관심을 가진 사람들의 숫자는 적다는 데 있다. 그래서 이런 정치구조가 우리 삶과 무슨 관계가 있는지를 설명해내는 것이 중요하다.

최태욱 교수는 ‘복지국가’를 지향하고, 정치가 시장보다 우위에 있는 ‘조정시장경제’ 모델을 선호한다. 그리고 그 시각에서 정치제도가 우리 삶에 미치는 영향을 설명한다.

그는 공동체를 파괴하고 모두를 ‘각자도생’으로 이끈 신자유주의의 흐름을 주도하거나 가장 적극적으로 수용했던 나라들은 양당제―승자독식의 정치구조를 가진 나라들이었다는 점에 주목한다. 1980년대와 1990년대에 신자유주의가 기승을 부렸던 미국, 영국, 오스트레일리아, 뉴질랜드, 캐나다 등이 그렇다. 이들 나라들의 선거제도는 양당제를 낳는 단순다수 소선거구제였다(다만, 뉴질랜드는 중간에 독일식 비례대표제로 정치제도를 개혁했다).

이런 정치구조를 가진 국가들은 왜 신자유주의에 쉽게 포섭되는가? 양당제에서는 기본적으로 자본과 친화적인 보수파 정당이 집권할 확률이 매우 높기 때문이다. 최태욱 교수가 소개하는 아이버슨과 소스키스의 통계연구에 의하면 이런 정치구조에서는 보수파 정당이 집권할 확률이 75%라고 한다. 또한 양당제하에서는 상대적으로 진보적인 쪽이 정권을 잡을지라도 정부의 정책 기조가 대단히 진보적이기도 어렵다는 것이다. 양당제 정치구조에서는 중산층 또는 중도파 시민들이 선거결과를 좌지우지하는데, 이들은 집권 후 자신들에게 더 많은 세금을 부과할 가능성이 있는 쪽에 표를 주기를 꺼린다는 것이다. 그래서 진보파 정부는 막상 집권해도 중도적인 정책들을 양산할 수밖에 없다는 것이다. 이런 현상은 한국에서 김대중·노무현 정부 시절에 나타났지만, 양당제 정치구조를 가진 다른 국가에서도 흔히 볼 수 있는 현상이라는 것이다.

이런 상황에서 새로운 색채의 강력한 정당이 등장한다면 얘기가 달라질 수 있을 것이다. 그러나 근본적으로 양당제하에서는 사회·경제적 약자들을 대표하는 강력한 정당이 등장하기도 어렵다.

한국사회의 압도적 다수를 차지하는 사회경제적 약자들은 강력한 정치적 대리인을 통해 자신들의 정치적 대표성을 안정적으로 확보해본 적이 없다.(57쪽)

최태욱 교수에 따르면, 대한민국은 미국 같은 국가에 비해서 신자유주의가 심화·확산되기에 더 적합한 조건을 갖추고 있다. 미국은 그나마 연방제가 실시되고 독립성을 갖춘 사법부라도 존재하므로, 다수파를 차지한 정권이 일방적으로 독주를 하기에 곤란한 면이 있지만 대한민국은 그렇지도 않다는 것이다.

반면에 신자유주의의 물결 속에서도 비교적 시민들의 삶이 지켜지고 있는 나라들도 있다. 그런 범주에 포함된다고 할 수 있는 독일과 북유럽의 국가들은 모두 합의제 민주주의 국가이다. 최태욱 교수에 따르면, 합의제 민주주의 국가에서는 돈보다 생명, 성장보다는 분배와 복지를 중시하는 정부가 들어설 가능성이 상대적으로 높다는 것이다. 그리고 중도정당과 보수정당 간의 연립정부가 형성되더라도 강력한 신자유주의 정책을 채택하기는 어렵다는 것이다. 보수정당만의 단독집권이 아니므로 연립정부에 참여하는 중도정당이 일정한 견제역할을 수행하기 때문이다.

따라서 다수제 민주주의냐, 합의제 민주주의냐 하는 것은 단지 정치제도의 문제를 떠나, 우리의 삶에 직접 영향을 주는 문제라는 것이다.

이것을 극적으로 보여주는 사례로 뉴질랜드를 들 수 있다. 뉴질랜드는 1980년대 양당제하에서 신자유주의 정책이 강력하게 추진되었다. 이에 대한 불만이 정치제도 개혁에 대한 요구로 모아지면서, 뉴질랜드는 국민투표를 거쳐 1994년에 독일식 비례대표제로 전환하게 되었다. 그 이후 뉴질랜드는 다당제 국가로 변신하게 되었다. 녹색당 같은 정당도 원내에 진입을 했다. 이런 정치구조의 변화는 이전에 추진되던 신자유주의 정책이 힘을 잃게 되는 것으로 나타났다.

생태적 위기와 정치제도
최태욱 교수와는 다른 관점에서도 접근해볼 수 있다. 예를 들면, 기후변화를 야기하는 온실가스 배출량을 줄이는 데 미국보다는 유럽이 적극적이다. 유럽의 각국들은 각자의 선거제도를 갖고 있지만, 유럽의회 선거는 비례성이 높은 선거제도이다. 득표율에 따라 의석수가 배분되는 구조이다. 유럽연합(EU) 차원에서는 합의제 민주주의가 실현되고 있는 것이다.

그리고 유럽 내에서도 온실가스 배출량 감소에 적극적이고 탈원전을 추진하고 있는 독일 같은 경우도 대표적인 합의제 민주주의 국가이다. 합의제 민주주의 국가에서는 녹색당 같은 정당도 의회 내에 의석을 확보하기가 쉬운데, 녹색당이 연립정부에 참여해서 온실가스 배출량 감소나 탈원전 정책을 관철시키기 위해 노력하기 때문이다. 그리고 연립정부에 직접 참여하지는 못하더라도, 녹색당이 기후변화나 탈원전을 정치의제화시키고 있기 때문에 다른 정당들도 이런 문제에 무관심할 수는 없게 된다.

실제로 독일의 탈원전은 1998년 사민―녹색당 연립정부가 출범하면서 시작된 것이고, 2025년까지 탈원전을 하기로 한 벨기에의 결정도 녹색당이 연립정부에 참여해서 이뤄낸 성과이다.

반면 다수제 민주주의 국가에서는 기후변화 같은 데 관심 있는 정치세력이 원내에 진입하는 것 자체가 어렵다. 그리고 정권을 장악한 보수파 정부가 온실가스 감축에 역행하는 정책을 펴기도 한다. 작년에 보수파로 정권이 바뀐 오스트레일리아의 경우에는 탄소세 폐지 같은 정책을 펴고 있다. 캐나다의 사례도 다수제 민주주의 국가가 반환경적인 방향으로 가기 쉽다는 것을 보여준다. 비례대표가 아예 없는 전면 소선거구제를 택하고 있는 캐나다에서는 2011년 총선에서 보수당이 40%도 안되는 득표율로 과반수 의석을 차지했다(소선거구제에서는 언제든지 이런 일이 일어날 수 있다). 기후변화 대응에 부정적이던 보수당은 교토의정서 탈퇴를 선언했고, 이것은 교토의정서 체제가 와해되는 결정적인 계기가 되었다. 이런 결정을 주도한 캐나다의 하퍼 총리는 석유회사 출신의 정치인이었다.

정치혁명은 어떻게 가능한가
대한민국의 상황은 정치의 혁명적인 변화를 요구하고 있다. 날로 심각해져가는 불평등과 바닥을 치고 있는 사람들의 행복도. 세계 1위의 원전 밀집도, 온실가스 배출량 세계 7위. 곡물 자급률 22%. 이런 현상들은 IMF 경제위기 이후에 신자유주의 정책이 사회 전반을 지배해왔기 때문이기도 하다.

이런 문제들은 대한민국이 사회·경제적 약자들의 입장이나 생태적 시각이 반영되기 어려운 다수제 민주주의, 즉 양당제―승자독식의 정치구조를 갖고 있는 것과 무관하지 않다. 따라서 최태욱 교수는 전면 비례대표제로 정치제도를 개혁하는 것이 최우선의 과제라고 강조한다. 옳은 이야기다. 문제는 “정치제도를 개혁하는 것은 개헌보다도 더 어렵다”는 데 있다. 정치제도를 바꾸려면 국회에서 법률을 개정해야 하는데, 기득권을 가진 정당들이 스스로 기득권을 내려놓을 가능성은 없기 때문이다.

그래서 정치제도 개혁을 실제로 이뤄내기 위해서는 범시민적 힘이 필요하다. 녹색당과 같은 원외 소수정당은 정치제도 개혁이 절실한 문제이기 때문에 당연히 적극적으로 나설 수밖에 없다. 녹색당은 강령에 ‘비례대표제의 전면확대’ 등 정치제도의 근본 개혁을 명시하고 있기도 하다. 그리고 진보정당, 정치 개혁을 외쳐왔던 시민사회단체, 노동운동, 농민운동, 현재의 정치구조에서 스스로의 목소리가 반영되지 않는 사회·경제적 약자들이 ‘전면 비례대표제 도입’이라는 하나의 의제에 힘을 모아야 한다. 이 의제에 대해서는 이견이 없기 때문이다.

마침 지난 10월 30일 헌법재판소의 결정으로 선거구 조정이 불가피하게 되었다. 헌법재판소가 ‘현행 선거구제가 인구편차를 3:1까지 허용하고 있는 것이 헌법에 불합치’한다는 결정을 내렸기 때문이다. 이 결정으로 전국의 62개 선거구가 조정이 불가피하게 되었다. 이를 단순히 선거구 조정으로 해결할 것인지, 아니면 선거제도를 전면적으로 개편할 것인지에 대해 2015년에 사회적 공론화를 할 기회가 생긴 것이다.

최태욱 교수는 2020년 총선 전까지는 전면 비례대표제로 정치제도 개혁을 이뤄내자고 제안한다. 당장 2016년 총선 전에 그런 큰 변화를 이뤄내기는 어렵다고 보기 때문이다. 그의 판단이 현실적일 수 있다. 그러나 2016년에 있을 총선에서 전면 비례대표제로의 전환이 사회적 의제가 되어야만, 2020년 총선전에 정치제도의 근본 개혁이 가능할 것이다.

그래서 2015년이 중요하다. 문제는 ‘누가’ 할 것인가이다. 녹색당은 정치제도 개혁을 위해 뜻을 같이할 수 있는 다른 정치세력, 시민사회에 ‘비례대표제 전면확대’를 핵심으로 하는 정치개혁연대를 제안하려 한다. 지금은 평론이 아니라 실천, 방관이 아니라 참여가 필요한 때이다.