행정구역 통합이 해법으로 보이는 이유
최근 대전과 충남을 하나의 광역정부로 통합하자는 논의가 급격히 현실 정치의 궤도에 올라섰다. “360만 초광역 경제권”, “수도권에 맞서는 규모의 경제”, “하나가 되면 지역의 운명이 달라진다” 같은 화려한 구호가 언론과 정치권을 통해 연일 반복된다. 이러한 구호 속에서 구체적인 실무 차원의 문제나 민주적 절차에 대한 설명은 생략되기 일쑤다. 지금은 ‘초광역의 시대’이기에 지역이 생존하기 위해서는 반드시 하나로 뭉쳐야 한다는 당위성만 강조될 뿐이다.
이러한 논리가 대중에게 직관적으로 호소력을 갖는 이유는 “크면 강하다”, “나뉘어 있으면 효율적이지 않다”, “결정 주체가 하나여야 빠르다”는 효율 중심의 감각에 우리가 오랫동안 길들어 있기 때문이다. 시장지배력을 높이기 위해 기업들이 합병하고, 학생 수가 줄어든 학교들이 통폐합되는 광경을 목격하며 살아온 현대인들에게 행정의 집중 및 대형화는 지극히 상식적인 경로로 여겨진다. 특히 지방소멸과 수도권 집중이라는 거대한 구조적 위기 앞에서 불안을 느끼고 있는 지역주민들은 “일단 덩치라도 키워야 산다”는 메시지에 쉽게 공감하게 된다.

‘규모의 경제’가 항상 옳을까
하지만 바로 이 지점에서 우리는 한 걸음 물러서서 근본적인 질문을 던져야 한다. 정말로 오늘날 우리 지역이 직면한 위기의 본질이 ‘규모의 문제’인가? 그 해법은 과연 ‘하나의 큰 정부’를 만드는 것뿐인가? 기후위기, 광역교통망 구축의 필요, 산업구조의 변화, 돌봄과 복지의 사각지대, 인구과소화 등 지자체들이 공통적으로 마주하고 있는 문제들은 단일한 원인에 의해 발생하지 않는다. 따라서 단일한 해법도 존재하지 않는다.
이 문제들은 다양한 공간적 규모에서, 저마다의 시간적 리듬을 가지고, 수많은 이해관계가 얽혀 발생한다. 따라서 어떤 문제는 마을 단위의 세밀한 접근이 필요하고, 어떤 문제는 도시권에서, 또 어떤 문제는 국가나 대륙 단위에서 다뤄져야 한다. 이처럼 성격과 범위가 판이한 문제들을 하나의 조직, 하나의 명령체계 아래 밀어넣고 일괄적으로 처리하는 것이 과연 합리적이고 올바른 해법인지 따져봐야 한다. 만약 “하나가 되면 무조건 잘한다”는 명제가 항상 옳다면 이 나라에서 가장 크고 막강한 권한을 지닌 중앙정부가 이미 모든 문제를 해결했어야 할 것이다. 그러나 정부가 아무리 커도 지역의 미묘한 맥락을 읽어내지 못하고 현장의 생생한 요구를 포착하지 못하면 정책이 처참하게 실패한다는 것을 우리는 이미 수많은 경험으로 알고 있다. 결국 관건은 힘의 크기가 아니라, 문제의 성격에 맞는 규모와 방식으로 대응할 수 있는 역량과 유연한 구조이다.

상상력의 빈곤, 게으른 정치
행정통합이 손쉬운 해답처럼 보이는 이유는 우리가 여전히 “하나의 중심이 모든 것을 조정해야 효율적이다”라는 근대적 사고에 머물러 있기 때문이다. 복잡한 사회문제를 다루는 가장 게으른 방식이, 그 복잡성을 하나의 관료조직 안으로 끌어와 위에서 아래로 지시하고 통제하는 위계적 구조 속에 가둬놓는 것이다. 즉 통합은 사실상 대안적 상상력의 빈곤을 드러내는 가장 손쉬운 해법인 것이다. 그럼에도 여러 지방정부가 서로 소통하고 이해관계를 조정하는 번거로운 과정을 거치는 것보다 하나의 정부가 결정하고 집행하는 것이 훨씬 빠르고 명쾌해 보이기 때문에 일반시민과 정치인 모두에게 행정통합은 큰 호소력을 갖는다.
하지만 직관적으로 옳아 보이고 단순한 답이 실제 현대사회의 복잡한 문제를 해결하는 데 도움이 되는지는 전혀 별개의 문제다. 문제의 성격이 고도화될수록 해법 역시 정교해져야 한다. 다양한 층위의 문제를 다루기 위해서는 그에 걸맞은 다양한 수준의 결정구조가 필요한데, 우리는 오히려 ‘하나로 합치기’라는 익숙한 경로로 회귀하려 하는 셈이다. 이는 명백히 새로운 시대적 요구에 대한 진취적인 응답이라기보다 과거 낡은 통치방식에 매몰된 경로의존적 태도에 가깝다.

효율성이 아닌 회복탄력성이 관건
통합논리 이면에는 몇 가지 단순한 전제가 자리 잡고 있다. “크면 힘이 세다”, “하나면 결정이 빠르고 책임이 분명해진다”는 것이다. 기업의 세계에선 규모를 키우고 수직적으로 통합하여 비용 대비 효율을 높일 수 있다. 하지만 행정의 영역은 근본적으로 다르다. 공공문제에서는 단일한 목표를 향한 자원 집중이 반드시 정답이 될 수 없다.
예를 들어 교통문제는 이동의 효율성을 넘어 주거권과 직결되고, 산업정책은 일자리 창출을 넘어 교육, 복지, 지역공동체의 지속가능성과 촘촘히 연결되어 있다. 인구문제는 단순한 통계 숫자의 변화가 아니라 삶의 질과 지역의 고유한 매력에 관한 문제다. 이처럼 다층적인 맥락이 얽혀 있는 문제들을 하나의 조직이 하나의 논리로 처리하는 순간, 지역의 특색과 소중한 가치들은 희생된다. 오늘날의 위기는 대단히 다양하고 변화무쌍하다. 인구과소화처럼 더디게 진행되는 재난과 팬데믹 같은 격변적 문제를 동시에 효과적으로 대응하는 일에 있어서, 전통적 관료제는 더이상 유효하지 않다. 오히려 지금 우리에게 필요한 것은 문제에 따라 유연하게 연결되고 분리될 수 있는 회복탄력적인 구조다.

세계의 선택은 통합이 아닌 네트워크와 연결
초광역 과제는 한국만의 특수한 상황이 아니다. 기후위기나 대도시권의 교통, 환경, 산업 및 주거 문제는 전 세계 공통의 과제이다. 주목할 점은 이런 문제들을 해결하기 위한 선진국들의 선택이 더 큰 정부를 만드는 통합이 아니었다는 사실이다. 영국, 프랑스, 독일 등은 기존 지방정부의 정체성과 자율성을 유지하며 필요한 문제에 대해서만 공동 대응하는 ‘협력적 네트워크’를 발전시켜왔다.
영국 런던이나 맨체스터 같은 대도시권 사례를 봐도, 초광역 문제를 해결하기 위해 기존 지방정부들을 흡수 통합하지 않았다. 대신 여러 지방정부가 참여하는 연합체나 공동기구 형태로 특정 안건에 한정해서 공동의 결정구조를 만들었다. 핵심은, 주민이 선출한 지방정부의 정당성과 책임성을 그대로 유지하면서 교통이나 환경처럼 행정구역의 경계를 넘어가는 사안에 대해서는 공동의 테이블에서 함께 결정하고 책임지는 장치를 두는 것이다.
이들이 통합이 아닌 네트워크 방식을 선택한 이유는 무엇일까? 구조를 통째로 바꾸는 통합은 막대한 사회적 비용과 갈등을 유발하고, 한번 잘못된 길로 들어서면 되돌리기가 거의 불가능하다는 것을 뼈아픈 경험으로 배웠기 때문이다. 그들은 통합이 가져다줄 단기적 편의와 편익보다 지역 고유의 정체성과 자기결정권을 지키는 것이 외부 충격에 대응할 수 있는 회복탄력성의 근간임을 깊이 인식하고 있다. 그리하여 오늘날 선진국들은 큰 정부 하나가 모든 것을 해결하는 방식에서 벗어나 ‘기존의 정부는 유지하되 여러 정부가 협력해서 공동으로 대응하는 방식’을 제도화하는 방향으로 나아가고 있다.

진정한 분권인가, 구조적 집권인가
대전과 충남의 통합 논의는 흔히 ‘지방분권 강화’라는 구호와 결합한다. 중앙정부로부터 더 많은 재정과 사무를 넘겨받기 위해 덩치를 키워야 한다는 논리다. 그러나 통합의 실질적 결과는 의사결정 중심의 축소와 집중이다. 각각의 주민으로부터 권한을 위임받아 존재하고 있는 복수의 중심(두 개의 광역정부)을 하나로 줄이는 것은, 분권이 아니라 지역 내부의 구조적 집권이다.
통합된 정부는 초광역 사안뿐만 아니라 충남의 농촌문제와 대전의 도시 현안을 모두 관장하게 된다. 즉, 문제의 성격이나 규모와 상관없이 모든 결정을 동일한 중심부에서 처리하는 비대칭적 구조를 낳게 된다. 또한 지금은 대전과 충남이 각자의 정부를 통해 서로 다른 정책실험을 할 수 있고, 한쪽이 실패해도 다른 쪽을 참고하고 배우는 분산된 학습구조가 작동 중이다. 하지만 통합 이후에는 단 하나의 선택이 전체를 규정하게 되고, 선택이 잘못되었을 때 치러야 할 비용은 분산되지 않고 전체로 확대될 것이다.
덩치를 키워 중앙정부에 맞선다는 주장도 모순적이다. 통합은 중앙정부 입장에서 다루기 쉬운 상대가 된다는 의미이기 때문이다. 여러 지방정부가 각기 다른 요구를 하는 구조보다 하나로 정리된 목소리만을 상대하는 것이 중앙정부 입장에서는 통제와 협상의 비용 측면에서 훨씬 유리하다. 결국 통합은 지역의 다양한 목소리를 키우는 방식이기보다 목소리를 하나로 단순화하여 지우는 방식에 가깝다.

‘따로 또 같이’를 위한 제도적 설계
오늘날의 초광역 과제를 해결하기 위해 행정통합이라는 단일한 길만 고집할 필요는 없다. 문제의 성격에 따라 다층적으로 대응하는 ‘따로 또 같이’ 모델이 실질적 대안이 될 수 있다. 이 모델이 단순한 협의체에 머무르지 않고 집행력을 갖춘 연합형 거버넌스로 작동하려면 다음 세 가지 제도적 조건이 충족되어야 한다.
첫째는 법적 권한이다. 그간의 지역 협력이 실패했던 이유는 법적 강제성 없는 느슨한 협의에 그쳤기 때문이다. 교통이나 환경처럼 광역성이 명확한 사무는 공동기구가 최종 결정을 내리고, 각 지자체가 이를 따르도록 법률로 명시해야 한다. 정부를 하나 더 만드는 행정 비대화가 아니라, 개별 문제에 최적화된 의사결정 테이블을 제도적으로 정교하게 설계하는 작업이다.
둘째는 재정적 자립이다. 중앙정부의 단기 공모사업에만 매몰되면 장기적인 지역전략 수립은 불가능하다. 지자체의 의무 분담금이나 권역 세원을 확보해 지역 협의체가 상설적으로 집행능력을 갖추어야만 중앙정부와 대등한 파트너가 될 수 있다. 단체장의 선의에 기대지 않고 예산과 조직을 가진 제도로서 협력체계가 안착해야 한다.
셋째는 민주적 책임성이다. 시민이 “누가 결정했는가”를 명확히 알 수 있도록 책임의 지도를 세밀하게 그려야 한다. 구조가 복잡해도 결정 과정이 투명하고, 결정 주체에게 정치적 책임을 물을 수 있는 절차가 분명하면 민주주의는 충분히 실현될 수 있다.
한국에는 이미 ‘따로 또 같이’의 원리를 제도적으로 구현하려는 장치가 존재한다. 지방자치법에 근거를 둔 ‘특별지방자치단체’ 제도가 그것으로, 충청권에는 ‘충청광역연합’이라는 특별지방자치단체가 이미 출범해 있다. 이 제도가 현재까지 이렇다 할 성과를 내지 못하고 있는 이유는 제도 자체의 문제이기보다, 앞서 지적한 법적재정적책임적 설계가 충분히 뒷받침되지 못했기 때문이다. 이런 설계상의 결함을 점검하고 보완하려고 노력하지 않고 “협력은 역시 어렵다”고 하면서 행정통합으로 뛰어드는 것은 명백한 논리의 비약이다.
중앙집권적 행정문화, 지자체들을 줄 세우고 경쟁하게 하는 국책사업 방식, 단체장의 관할구역 중심 사고 등, 구조적인 장벽을 그대로 둔 채 협력의 성과를 기대하는 것 자체가 무리이다. 현재의 행정 환경에서는 개별 지자체들이 서로를 협력의 파트너로 인식하기 어렵다. 이러한 제로섬 경쟁구도 아래에서 행정구역을 통합한다면, 더욱 큰 규모의 경쟁 단위들이 만들어질 뿐이다. 통합으로 지역 간의 호혜와 연대가 보장되지는 않는다.
따라서 진정한 전환은 행정구역을 합병하는 외형적인 변화에서 시작되지 않는다. 자원을 둘러싼 소모적 경쟁을 협력적 배분의 구조로 전환하려는 중앙―지방 간의 문화적 성찰과 제도적 처방에서 출발해야 한다. 더욱이 통합은 되돌릴 수 없는 위험한 선택인 데 반해, 설계된 협력은 환경변화에 맞추어 다시 고쳐나갈 수 있는 유연함과 회복탄력성을 지닌다는 점에 유의해야 한다. 지금 우리에게 필요한 것은 하나가 되려는 용기가 아니라, 서로 다른 상태로 함께 작동할 수 있는 정교한 거버넌스의 지혜다.

중앙정부의 역할―적극적 보충성의 원리
‘따로 또 같이’라는 연합형 거버넌스가 실질적으로 작동하려면, 중앙정부의 역할이 ‘지역 대신 결정하는’ 정부가 아니라, ‘지역의 자기결정을 지원하는’ 정부로 바뀌어야 할 것이다. 그 핵심은 ‘적극적 보충성’ 원리에 있다. 중앙정부가 지자체의 자율성을 침해하지 않는 것(소극적 불개입)을 넘어, 지역 네트워크가 권한을 실제로 행사할 수 있도록 중앙이 법적재정적으로 적극 지원해준다(역량 강화)는 의미이다. 중앙정부는 방향은 제시하되 경로를 일방적으로 지시하지 않고, 통제하기보다 연결하는 성숙한 통치방식을 채택해야 한다.
중앙정부는 ‘최종적 권위’를 갖고서, 지자체 간 협력이 무너질 때 개입할 수 있다. 일일이 지시하지는 않지만 언제든 개입할 수 있다는 가능성 자체가 지역 간 합의를 끌어내는 보이지 않는 힘으로 작동할 수 있고, 협력의 신뢰성을 보증하는 안전장치도 된다.
이를 제도화할 플랫폼이 지방자치법에 근거를 두고 있는 ‘중앙지방협력회의’다. 중앙정부가 지방정부들에게 정책을 통지하는 자리가 아니라, 초광역 연합의 법적 지위, 상설 재원, 갈등 중재 절차를 지방정부들과 함께 설계하는 숙의의 장(場)으로 이 제도를 재정립해야 할 것이다. 중앙정부가 배후에서 지역 간의 협력조건을 지원할 때, ‘적극적 보충성’은 추상적인 원리가 아니라 우리 시대의 실제적인 통치구조로 자리 잡을 것이다.

갈등을 회피하지 않는 민주주의
통합이 갈등을 단번에 해결해주리라는 기대는 환상이다. 행정통합은 지역 간의 이해 충돌을 해소하기보다, 그 갈등을 관료조직 내부의 보이지 않는 조정과정으로 옮겨놓을 것이다. 중요한 것은 갈등의 존재 여부가 아니다. 갈등이 있을 때 그것이 공개적인 정치의 장에서 다뤄지는가 아니면 하나의 독단적 결정에 의해 덮여버리는가 하는 문제이다. 통합은 갈등을 단일한 결론으로 정리할 수 있지만, 그 과정에서 누가 어떤 선택을 했는지는 쉽게 흐려진다.
‘따로 또 같이’ 모델은 갈등을 통치의 실패로 보지 않는다. 오히려 갈등을 통치의 일부로 인정하고, 합의가 이루어지지 않더라도 사회가 멈추지 않도록 조정하는 절차를 내장한다. 즉 갈등을 숨기는 것이 아니라 갈등이 발생했을 때 책임의 위치가 드러나도록 하는 설계다.
마지막으로, 우리는 “시간이 없다”는 속도의 논리도 경계해야 한다. 지방소멸의 위기 앞에서 빠른 결정은 결단처럼 보일 수 있다. 그러나 결정의 속도보다 중요한 질문은 그 결정이 틀렸을 때 누가 책임을 지는가이다. 통합은 한번 확정되면 되돌리기 어려운 선택이고, 그 부담은 결정을 내린 주체가 아니라 지역에서 살아가는 사람들에게 돌아간다. 정치의 책임은 가장 빠른 길을 찾는 데 있지 않다. 사회가 되돌아올 수 있는 미래의 여지를 남겨두는 데 있다.

지금은 결단이 아닌 숙의의 시간
대전과 충남을 포함한 광역정부의 통합은 피할 수 없는 운명이 아니라 명백한 정치적 선택이다. 통합은 복잡한 세계를 단순한 정부 위계구조 안에 밀어넣는 방식이고, 문제를 해결하는 것이 아니라 관리하기 쉬운 형태로 바꾸는 행위이다. 편의와 속도의 대가는 지역의 자율성과 정체성, 정책의 다양성, 그리고 민주적 책임 등 소중한 가치들의 상실이다.
지금 우리에게 필요한 것은 하나가 되는 용기가 아니라 서로 다른 채로 함께 가는 지혜다. 더 큰 정부를 만드는 결단보다 더 정교한 거버넌스를 설계하는 인내가 절실하다. 우리가 꿈꾸는 지속가능한 지역의 미래는 하나의 단일한 위계구조가 아니라 각자의 자율성이 살아 숨 쉬는 성숙한 네트워크 속에 있기 때문이다. 이제는 속도정치를 멈추고, 되돌릴 수 있는 미래를 위한 정교한 설계를 시작해야 할 때다.