《녹색평론》제127호 2012년 11-12월호  인쇄용  

 

  토건세력의 청산과 새로운 농정

  안명균

“공사말고 농사짓자!” 4대강사업을 끝까지 막아낸 두물머리 유기농 농민들과 이를 지지·지원한 시민사회단체의 주장이다. 한국 유기농이 시작된 곳을 자전거도로와 공원으로 만들겠다고 농민을 내쫓고 농지를 파괴하는 것에 저항하며 절절히 외친 구호이다. 그런데 이 절절한 요구는 4대강사업이라는 ‘건국 이래 최대의 토목사업’에만 해당되는 것일까? 수도권과 지방을 가리지 않고 전국을 공사판으로 만들고 있는 신도시와 도로 건설은 어떤가?

4대강사업으로 사라진 농지

4대강사업은 기본적으로 강 살리기라는 허울 아래 30조 원이라는 막대한 예산을 토건세력에게 몰아준 개발사업이다. 이는 4대강사업이 ‘한반도 대운하’라는 황당한 토건사업 구상으로부터 시작되었다는 점만 봐도 명확하다. ‘녹색 뉴딜사업’이라는 구실로 많은 국민의 반대를 무시하고 강행한 ‘4대강 살리기 사업’은 도리어 멀쩡한 강의 환경과 생태계를 파괴했을 뿐 아니라 두물머리 유기 농지를 비롯한 4대강 주변 농지를 대규모로 파괴하였다.
수질오염을 이유로 없애버린 하천부지 내 농지와 대규모로 준설한 모래와 흙을 쌓아두기 위해 잠식한 농경지는 얼마나 될까? 4대강사업으로 하천부지, 즉 하천 둔치의 농경지 1만 7,750ha가 사라졌다. 또 준설한 모래와 흙을 쌓아놓아(이 공사를 농경지 리모델링이라 한다) 사라진 농지가 8,000ha에 달한다. 이 둘만 단순히 합산하더라도 우리나라 전체 농지의 1.5%에 달하는 막대한 농경지가 4대강사업으로 사라졌다. 여기에 더해 정부는 ‘친수구역특별법’이라는 법을 만들어 4대강 주변 2km 이내 구역을 택지와 위락단지로 개발하려 하고 있다. 8조 원의 빚을 지고 4대강사업에 참가한 수자원공사의 이익을 보장하기 위해 친수구역이라는 이름으로 4대강 주변의 비옥한 농지마저 파괴하려 하고 있는 것이다.

대한민국은 토건국가

4대강사업은 토건세력에 의한 우리나라 환경·농업 파괴를 극명하게 드러내면서, 그간 우리사회의 흐름이었던 개발지상주의와 이를 주도한 토건세력이 한계에 도달했다는 사실을 상징적으로 보여준다. 1980년대 후반 시작된 서울 외곽의 일산, 평촌, 산본, 분당 등 신도시 건설사업(노태우 정부의 주택 200만 호 건설사업)은 여러 문제들이 있었지만 집값 폭등과 서민 주택난을 해소한다는 최소한의 국민적 공감은 얻었던 사업이다. 이에 반해 4대강사업은 국토 재창조 사업으로 34만 개의 일자리를 창출한다며 30조 원의 세금을 쏟아부었지만, 기대한 효과는커녕 강 생태계만 파괴했을 뿐 일자리 만들기는 거의 없이 토건자본만 배불리는 사업으로 진행되었다. 이런 무리한 사업이 진행된 사정은 우리나라 토건세력이 위기를 느끼고 있기 때문이다. 우후죽순으로 전국에 들어선 아파트들은 미분양으로 남겨지고, 장밋빛 환상으로 국민을 속이던 뉴타운사업은 국민 모두의 부담으로 되돌아오고 있다. 온 국토에 넘쳐나는 자동차 위주의 도로는 기후변화, 석유고갈의 시대에 철 지난 대책일 뿐이다. 한마디로 우리나라는 이제 영화 〈친구〉의 유명한 대사처럼, 개발의 한계점에 도달해 있다. “이제 고마 해라, 많이 뭇다 아이가!”
1990년대 신도시개발을 시작으로 본격화된 전 국토의 토건개발은 지역주민들과 환경·시민사회단체의 저항을 불러왔다. 하지만 동강댐 저지활동과 장안갯벌 보전운동 등 몇개 사례를 제외하면 토건세력의 이익을 반영한 개발사업들은 무서운 속도로 진행되었다. 제주에서 강원도까지 전국은 골프장으로 넘쳐나고, 전국의 농지들이 신도시 등 대규모 택지개발로 사라져가고 있다. 새로 만들어진 고속도로 바로 옆으로 4차선으로 확장된 고속도로 같은 국도가 나란히 있다. 1기당 약 3조 5,000억 원의 건설비용이 드는 가장 위험하면서 가장 큰 토목사업인 핵발전소는 20기 이상이 건설 중이거나 계획되어 있다. 그나마 농지를 만든다며 갯벌을 간척한 인천의 동아매립지, 시화호 간척, 새만금 간척 등의 사업은 처음의 목표는 슬그머니 사라지고 송도신도시로, 송산그린시티로, 유니버셜 위락단지로, 공단으로 20조 원 이상을 투자한다는 새만금 신도시로 변질되었다.
이렇게 광풍처럼 몰아친 개발은 우리 국토를 어떻게 변모시켰을까?

식량자급 기반의 붕괴

지난 20년 사이 우리나라 농지 41만ha, 전체 농지의 20%가 각종 개발로 사라졌다. 지난 9월 29일 농림수산식품부 발표에 따르면, 우리나라 경지면적은 1990년 210만 8,000ha에서 2000년 188만 8,000ha로 줄더니 2009년 173만 7,000ha, 2010년 171만 5,000ha, 지난해 169만 8,000ha로 갈수록 줄어들고 있다. 2011년 한해 동안에도 1만 3,329ha의 농지가 농업 이외 용도로 전환되었다. 20년간 개발로 사라진 농지 면적은 평으로 환산하면 12억 평. 평촌 신도시(154만 평) 800개 가까운 면적의 농지가 개발로 사라진 것이다. 게다가 농림수산식품부에 따르면, 작년 169만 8,000ha 전체 경지면적 가운데 휴경지는 5만 4,600ha로 휴경률이 3.2%에 달했다. 휴경률은 2000년 0.9%였으나 2005년 2.4%, 2009년 2.7%, 2010년 2.9%로 빠르게 늘더니 지난해 3%를 돌파했다. 11년 사이에 무려 3.56배 수준으로 급증한 것이다. 이에 따라 식량자급률 26%의 지속 불가능한 대한민국이 현실이 되었다. 더구나 지난 3년간 주식인 쌀마저도 자급률이 90% 이하로 떨어졌다. 기후변화와 식량위기의 시대에 쌀 자급기반 붕괴로 대한민국의 지속가능성은 위기에 처한 것이다.
하지만 토건세력들은 전국 농지의 20%를 개발하고도 만족하지 않고 끝없는 개발 욕심을 드러내고 있다. 2008년 국토해양부는 국토이용효율화방안에 따라 2020년까지 전 국토의 3%를 신규 개발하여 도시면적을 전 국토의 9.4%로 높인다는 계획을 발표하고, 이를 4차 국토종합계획에 반영하였다. 더욱 문제인 것은 신규 개발할 국토 3% 중 2.8%가 농지라는 점이다. 결국 현재 그나마 남아있는 농지의 15% 이상을 또 개발하는 계획이 진행되고 있는 것이다.1)

도시화도 한계에 이르렀다

2012년 7월 5일 국토해양부가 발표한 도시계획현황 통계에 따르면 2011년 우리나라 도시면적은 전 국토의 16.6%(1만 7,559km2), 도시거주민은 전 국민의 91.1%(4,623만여 명)에 달하고 있다. 국토계획법상 전체용도지역 10만 6,162km2 중 농림지역이 4만 9,819km2(46.9%), 관리지역 2만 6,569km2(25.0%), 도시지역 1만 7,559km2(16.6%), 자연환경보전지역 1만 2,215km2(11.5%)로, 2010년에 비해 도시지역은 주거(42km2)·상업(6km2)·공업(26km2)지역이 크게 늘고, 농림지역은 662km2 줄어들었다.
하지만 1960년 이후 가파르게 상승하던 도시화율은 2005년 이후 1% 증가에 그쳐 한계에 달한 것으로 나타나고 있다. 더구나 낮은 출산율의 영향으로 우리나라 인구는 2030년부터 감소할 것으로 예측되고 있다. 더이상의 개발이 물리적으로 불가능한 시기가 다가오고 있는 것이다.
더욱 문제는 국토해양부로 대표되는 토건세력이 자신의 필요에 따라 통계를 자의적으로 이용하고 왜곡한다는 점이다. 자신이 발표한 도시계획현황 통계에서 우리나라 도시면적이 전 국토의 16.6%라고 하고도 개발의 필요성을 강조할 때에는 슬그머니 도시용지 비율이라는 통계수치를 제시한다. 즉 우리나라는 국토 면적이 작고 농·산지 비중은 높은(85.9%) 반면, 도시적 토지이용비율은 낮은 수준으로, 도시용지 비율이 한국 6.4%(2007), 일본 8.3%(2004), 영국 14.4%(2005)로 우리나라의 도시·산업적 토지 수요가 지속적으로 증가하여 2020년까지 약 3,000km2 추가로 소요될 것이라고 전망한다.
여기서 갑자기 증가하는 도시용지 비율은 전국 도시계획시설 결정 면적인 6,338km2을 지칭하는 것으로 보인다. 자세한 검토가 필요하겠지만 이런 통계의 자의적 이용은 도로시설 확충의 근거로 제시하는 통계에서도 나타난다.

그럼에도 확대되는 도로건설

기획재정부 2012년 자료에 따르면 우리나라 국토면적 대비 도로연장은 OECD 30개국 중 고속도로는 5위, 국도는 7위로 상위권이다. 국토해양부 발표 2011년 도시계획현황에서도 전국 도시계획시설 결정 면적 6,338km2 중 도로 등 교통시설이 2,503km2(32.2%)로 가장 많았다.2)
사정이 이러함에도 정부는 1992년 국토개발종합계획에서 수립된 바둑판식 고속도로 건설계획인 국토간선도로망(남북 7축, 동서 9축)에 더해 (제2차 국가기간교통망계획에 따라 수도권 교통혼잡 해소를 명분으로) 수도권고속도로망계획을 수립, 제2경부고속도로(서울―세종시), 제2서해안고속도로(평택―아산―홍성) 등 수도권고속도로망(남북 7축, 동서 4축, 3개 순환망, 고속도로 20개, 총연장 551.6km)을 통합한 교통축을 2020년까지 건설한다는 계획이다. 또한 MB 정부의 국토개발전략인 광역경제권 발전을 위해 30대 선도사업을 국책사업으로 선정하고, 향후 5년간 50조 원을 투자하여 부산, 대구, 광주 등 광역순환고속국도망 등 6개 권역에 12개 고속도로사업도 진행할 예정이다.
이러한 도로계획은 국가예산을 도로건설부문에 집중시키고 있다. 제2차 중기교통시설투자계획(2005―2009)의 총 투자실적은 144.6조 원이었는데, 도로부문 비중(58.7%)이 가장 높고, 철도부문(18.3%), 항만부문(10.5%), 도시철도부문(6.7%), 공항부문(4.8%) 순이었다. 재원은 전체의 53.3%가 국비로 충당되었으며, 지방비 20.9%, 자체조달 12.3%, 민간투자 12.3% 순이었다.
중앙정부의 교통사회간접자본(SOC) 투자현황을 봐도 2010년 기준(도시철도, 기타 제외) 도로 56%, 철도 30%, 공항 0.5%, 항만 13%로, 과거보다 SOC 투자액에서 도로의 비중이 감소추세라고는 하나 여전히 중앙정부 투자의 절반이 도로에 집중되고 있다.
더구나 국토해양부의 제3차 중기교통시설투자계획(2010― 2015)에서도 5년간 교통시설 확충에 146조 원(국비 86.8조 원, 지방비 7.5조 원, 민간투자 36.9조 원, 자체 조달 14.3조 원)이 필요한 것으로 계획하고, 이 중 도로가 49.3조 원으로 여전히 가장 많은 비중을 차지한다. 하지만 동 계획에서 연평균 국비투자소요는 중기재정운용계획과의 조화를 위하여 불가피하게 축소(17.4조 원)되었다고 언급하면서도, 국가기간교통망계획 제2차 수정계획의 2011~2020년간 연평균 투자금액이 18.5조 원임을 감안할 때, 2016~2020년 기간 동안 대폭적인 투자 확대를 도모할 속내를 드러내고 있다. 국토해양부의 도로 투자 확대에 대한 열망은 제3차 중기교통시설투자계획(2011―2015)에 제시된 도로부문사업 목록과 예산에서 394개 계속추진사업에 86조 9,334억 원 규모의 사업을 검토 중인 것에서도 잘 드러난다.

토건사업 비용이 국민 부담으로

토건사업예산은 정부예산 곳곳에 흩어져 있지만, 사회간접자본(SOC)사업이 대표적으로 토건예산이 많이 포함된 부분이다. 많은 논란에도 불구하고 그동안 토건사업예산은 줄어드는 추세였다. 하지만 2013년 예산 편성안에서 사회간접자본(SOC)예산은 올해보다 8,000억 원 증액된 23조 9,000억 원이 편성됐었다. 부처에서 요구한 20조 8,000억 원보다 3조 1,000억 원이 늘어나면서 SOC예산은 4년 만에 순증으로 돌아선 것이다. 한번더 토건사업을 통해 경기부양을 하겠다는 발상이 드러난다.
더구나 국가예산보다 더 큰 규모의 토건예산이 지방자치단체 예산 속에 포함되어 있다. 전국 지방자치단체 전체 예산 합계 중 40조 8,639억 원이 ‘시설비 및 부대비’인데, 인건비 16조 2,480억 원에 비해서도 큰 규모이다(2010년 기준). 결국 전체적으로, 중앙정부와 지방자치단체의 예산 중 토건예산은 매년 40조 원을 훨씬 넘어서고 있는 것으로 추정된다.3) 여기에 더해 국토해양부는 2011년부터 2015년까지 도로 51조 1,000억 원(국비 36조 1,000억 원), 철도 53조 원(국비 34조 4,000억 원), 공항 4,000억 원(국비 3,000억 원), 항만 12조 9,000억 원(국비 9조 7,000억 원)을 투입하여 도로 1,053km와 철도 715km를 건설한다는 계획을 세우고 있다(3차 중기교통시설투자계획).
무리한 토건사업 추진 과정에서 개발 공기업들의 부채도 증가하고 있어 국민의 부담이 되고 있다. LH공사의 부채는 130조 원에 달했고(2011년 기준), 수자원공사의 부채도 12조 5,000억 원을 넘어섰다(2011년 기준). 한국도로공사의 부채도 23조 원에 달했고(2011년 기준), 2020년에는 51조 원에 달할 것으로 예상되고 있다. 농어촌공사의 부채도 5조 3,000억 원을 넘어선 실정이다.
현재 정부는 세법개정안을 통해 교통·에너지·환경세법 적용기한을 현행 2012년 12월 31일에서 2015년 12월 31일로 연장하는 방안을 추진하고 있다. 현재 휘발유와 경유 1리터당 각각 475원과 340원씩(법정세율 기준) 징수하고 있는 교통·에너지·환경세는, 그 80%가 교통시설특별회계(이하 교특회계)에 편입되고, 환경·에너지·균형특별회계에 15%, 3%, 2%씩 배정되는 특별세이다. 본래 교통·에너지·환경세는 1994년 도로와 도시철도 등 사회간접자본 확충에 필요한 재원을 마련하기 위해 10년 한시적으로 도입되었다. 그러나 2006년 교통세에서 교통·에너지·환경세로 명칭이 변경되고, 2003년부터 이해관계 부처의 주장에 따라 과세기간을 3년씩 3번 연장하여 2012년에 이르고 있다. 이 교통·에너지·환경세로 매년 12조 원 4) 가까운 세금을 걷어 그중 80%가 도로건설 등 토건사업에 사용되고 있다. 그 명칭에 반하여 도로중복투자, 난개발, 자동차 혼잡 증가, 대기오염 증가, 에너지 낭비를 유발하는 눈먼 세금으로 전락하였다.
결국 교통·에너지·환경세는 국토해양부의 칸막이 정책과 칸막이 재정 운영을 유발해 경제성과 타당성이 없는 도로중심 교통체계를 만들었고, 비효율적 예산 투자와 자원 낭비, 국토 난개발을 유발하고 있다. 교통·에너지·환경세를 ‘지속 가능한 에너지·녹색교통·환경세’로 전환하여, 재생에너지 확대, 에너지효율 강화, 기후변화 대응, 녹색교통 확산 등에 사용해야 할 것이다.

토건경제의 대안은 농업

2008년 10월 국토해양부, 행정안전부, 농림수산식품부, 지식경제부, 환경부, 산림청, 국가경쟁력강화위원회가 발표한 국토이용효율화 방안은, 토지수요 전망(제4차 국토종합계획)에 따라 2020년까지 전 국토 면적의 3%에 해당하는 약 3,000km2의 도시용지(공공용지 2,016km2(52.3%), 주거용지 1,378km2(35.8%), 상업용지 276km2(7.1%), 공업용지 178km2(4.6%) 등)가 추가로 필요하다고 하면서, 이를 위해 전 국토의 2.8%에 달하는 소위 한계농지를 도시용지로 개발한다는 계획이었다. 이 계획대로라면 2020년 우리나라 도시용지는 전 국토의 9.4%, 2007년 6.4%에서 50% 가까이 급증하게 된다.
전 지구적 기후변화와 인구증가로 식량위기가 현실화되고 있는 지금, 식량자급률 26%인 우리나라에서 추가의 농지 감소는 예측할 수 없는 위기를 가속화할 것이다. 이런 문제에 해답을 제시하지 않는 국가계획을 묵인하는 대통령이 우리나라와 국민의 미래를 책임질 수는 없을 것이다.
2030년 우리나라 인구가 감소하기 시작한다는 통계청의 예측에도 불구하고 수도권 집중을 막기 위한 규제계획 제3차 수도권정비계획(2006―2020)은 과도한 인구목표를 설정하고 있다. 이 계획은 “과도한 목표인구 설정에 따른 과잉개발을 방지하기 위하여 2020년 시·도별 기본계획 인구지표를 설정한다”고 하면서도, 서울 980만 명, 인천 310만 명, 경기도 1,450만 명으로 수도권에서만 400만 명이 넘는 인구증가를 지표로 설정하였다. 이런 과도한 인구목표와 이에 따른 도시계획 수립은 수도권, 비수도권 모든 시군에서 행해지고 있다. 바로 이런 현실에 맞지 않는 도시계획은 도로와 택지에 대한 과도한 수요 예측으로 이어져 불필요한 토목사업의 근거가 되고 있다.
농업을 파괴하고, 우리사회의 지속가능성을 벼랑으로 내몰고 있는 토건개발을 이제 멈추어야 한다. 탈토건의 과제는 단지 4대강사업 같은 비상식적인 토건개발뿐만 아니라 모든 신규 개발을 전면 재검토하는 방향으로 진행되어야 한다. 지속 가능한 국토계획과 도시계획을 다시 수립하여 우리 농지와 농업을 지켜내야 한다. 또한 토건경제의 대안으로서의 농업의 미래를 준비해야 한다. 일본은 올해 4월부터 45세 이하의 모든 귀농인에게 월 200만 원 정도의 지원금을 7년간 지급하기 시작했다. 우리도 한계농지 운운하며 개발의 근거로 삼을 것이 아니라, 토건예산을 줄여서 획기적인 농민 지원책을 시행해야 한다.
이번 대선에서 토건세력과 결별하는 대통령이 절실한 이유가 여기에 있다. 탈토건이 단순히 구호로 그치지 않기 위해서는, 다음의 다섯 가지 정책이 반드시 실행되어야 할 것이다.

1.신규택지개발, 신규도로건설 전면 재검토
2.난개발, 과도한 토건개발을 조장하는 국토종합계획, 도시계획을 지속 가능한 도시계획으로 전면 수정
3.농지 보전과 지속 가능한 농업을 위한 특단의 대책 수립
4.토건예산 감축목표제 도입
5.교통·에너지·환경세를 ‘지속가능 에너지·녹색교통·환경세’로 전환

 

5년 안에 토건예산의 절반 삭감과 지속 가능한 농업의 시작, 토건세력과 결별하는 대통령을 기대하며, 결론은 아래의 녹색당 논평으로 대신한다.


쌀 생산량 감소, 올해만의 문제가 아니다

농민기본소득 보장 등 근본적인 농업대책 세워야

 

올해 쌀 생산량이 32년 만에 최저치인 407만여 톤에 머물 것이라는 통계청의 전망이 발표되자마자 기획재정부는 마치 기다렸다는 듯이 수입쌀 조기 판매를 포함한 ‘쌀 수급안정 대책’을 발표했다.

정부가 발표한 대책은 한국 농업의 현실과 세계 식량 사정 등 여러 객관적 사실들에 비추어볼 때, 너무도 안이한 미봉책에 불과하다. 녹색당은 이처럼 중차대한 상황 앞에서, 정부와 여야 정당 그리고 대선 후보들이 우리 농업의 현실과 식량주권 문제 그리고 무엇과도 바꿀 수 없는 국민들의 밥상문제를 진지하게 고민하고 근본적 대책을 세울 것을 강력히 요구한다.

통계청 발표에 따르면 올해 쌀 생산량은 407만 4,000톤으로 지난해보다 15만 톤 이상 줄어들 것으로 예상된다. 벼 재배면적도 지난해보다 0.5% 가량 줄어 84만 9,000ha가 될 것이라고 한다.

(중략)

곡물을 비롯한 세계 식량가격은 지속적으로 상승하고 있다. 기후변화, 사막화, 농지전용 등으로 전세계 식량 생산량이 감소할 뿐만 아니라, 거대자본에 의한 곡물 투기화까지 가세해 지구촌 식량시장이 날로 불안정해지고 있다. 거기다 대부분 석유에 의존해온 현대농법은 석유생산정점을 지난 오늘날, 총체적인 위기에 직면하고 있다.

이러한 현실에 대한 종합적 고려 없이, 국민의 생명과 사회안정에 직결된 주식의 생산이 급감하고 있는데도 수입쌀 조기 도입과 판매를 대책이라고 내놓는 것은 너무도 안이하고 무책임한 자세다.

농지를 지키고 농민의 소득을 보장함으로써 우리 농업을 보호하고 살리기 위한 특단의 대책이 필요한 시기다. 녹색당은 이미 탈핵, 탈토건, 농업 살리기를 위한 10대 정책과제를 야당 대선후보들에게 제안한 바 있다. 특히 여기에는 5년 안에 토건 예산의 절반을 줄여 농민의 기본소득을 보장하는 등 지속 가능한 농업을 실현하기 위한 구체적이고 실현 가능한 정책들이 포함되어 있다. 정부와 여야 정당 그리고 대선 후보들은 이러한 우리의 제안에 귀를 기울여야 할 것이다.

‘경제민주화’도, ‘복지’도, ‘안보’도 우리 농업과 국민들의 밥상을 지키기 위한 노력이 앞서지 않는다면, 결코 국민들로부터 신뢰받지 못하는 공허한 구호에 불과할 것이다.(2012년 10월 16일)


1) “2000년 이후 감소한 경지면적 총량 19만 1,000ha에서 99%(18만 9,000ha)가 논이다. 특히 우량농지(농업진흥지역) 보전과 관리에 대한 정부의 목표 및 인식 부재 속에, 지자체에 대한 농지전용 허가 권한 위임이 확대되면서 농지전용이 끊이지 않았다. 2007~2011년 5년간 전용된 논 면적이 5만 3,968ha에 달한다.”(〈농민신문〉, 8월 29일자)

2) 국토해양부는 우리나라 도로연장이 2011년 말 기준(10만 5,931km) 일본(120만 7,867km)의 10%, 미국(654만 5,839km)의 2% 수준에 불과하며, 인구 1,000명당 도로연장도 한국(2.16km)이 미국(21.27km), 프랑스(15.23km), 스페인(14.62km), 일본(9.54km) 등 선진국과 큰 격차를 보인다고 주장한다.

3) 국가와 지방자치단체의 토건사업은 연결되어 있다. 지방자치단체 토건사업 중 상당수는 일부를 국비지원(보조금, 특별교부세 등)을 받아 추진하는 형식을 취하고 있다.

4) 1994년 2조 4,572억 원에서 시작해 2007년 11.5조 원, 2008년 11.9조 원, 2009년 10.1조 원, 2010년 13.9조 원, 2011년 11.6조 원.


안명균 ― 경기녹색당+ 운영위원장, 녹색당 탈핵·탈토건본부 공동본부장.

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